浅谈基层检察机关司法行政人员的职业困境和职业保障路径
浅谈基层检察机关司法行政人员的职业困境和职业保障路径
作者:郴州市北湖区人民检察院 邓红
检察机关人员分类管理改革规划由来已久，如今员额检察官、检察辅助人员、司法行政人员组成了检察机关的三类人员构成，终于使人员分类管理成为了现实。按照目前的职能配置，员额检察官统领检察官助理和书记员，主要从事侦查监督、审查起诉、民事行政监督以及刑事执行检查监督等检察业务工作。司法行政人员负责人事管理、机要保密、值班秘书、工资绩效、检务保障、代表联络、文件传达、宣传及培训教育、党建、意识形态、党风廉政、精准扶贫、工青妇社团、综治民调、文明及平安创建等行政性事务。由于检察机关系双重领导体制，基层检察机关的司法行政人员除了要对口联系上级检察机关的办公室、档案科、政治部、宣教科、组织人事科、行政装备科、技术科、纪检监察部门等近十个部门外，还要对口联系地方党委、政府、人大、政协、政法委、宣传部、组织部、财政局、人社局等十余个单位及需要一一对口联系的近二十余个部门。同时，按照省以下检察机关人财物省统一管理的改革要求，为了保证检察权的有序运行，目前基层检察机关的司法行政人员除了还要继续联系地方财政部门外，有些工作还需要与省财政厅进行工作联系。人员分类管理改革后，随着当前财务省统一管理、党建、精准扶贫、思想意识形态建设等工作的常态化，司法行政人员的工作职责和内容不是比原来少了，而是比原来多了甚至数倍，这对司法行政人员业务能力和工作积极性提出了更高的要求。可以说，司法行政人员工作效能的高低是直接影响到一个基层检察机关的运行是否顺畅、高效、有序，直接影响到检察业务工作的开展是否有提升、有效果。但是人员分类管理带来的工资薪酬差距大、职业晋升空间狭窄、政治待遇差别大等现状导致了司法行政人员数量在基层检察机关锐减，如A市B区检察院在人员分类管理改革中，仅1人因身体原因选择了司法行政人员岗位外，其他人员均选择了员额检察官或检察辅助人员，H省的基层检察院有20多个元的办公室主任空缺。正是基于工作责任更重、身份和职业保障上又出现明显差异，导致了基层检察机关内部形成了严重分化，员额检察官身份上有特殊保障，职业晋升空间相对顺畅，检察辅助人员寄希望于入额，司法行政人员则全靠理想信念的支撑维护着全院司法行政事务的正常运转。
一、基层检察机关司法行政人员的职业现状
(一)基层检察机关的司法行政部门职能繁多、杂乱
目前基层检察机关因人员编制受限，司法行政部门主要分为办公室、政工室、纪检监察部门、技术科。具体职能如下:
1.办公室:主要负责信息、文稿起草，检察宣传、普法、代表委员联络、机要保密、值班秘书、档案规范化管理、文件流转、会务安排、印章管理、检察调研、人民监督员联络、平安单位创建、社会治安综合治理、日常办公用品采买管理、办公大楼和庭院公共区域管理、公务车辆管理、机关食堂管理、固定资产管理、经费预决算、账务处理以及政府采购物品资金支付、银行结算业务、现金报销业务、制服统计发放工作、办公大楼安全和设备保养、维修、保洁工作等工作。
2.政工室:主要负责人员招录、政审、选聘，员额检察官等级、职级评定、晋升，全院人员考勤、考核、评优、奖惩，全院人员工资、社保、津贴福利管理、住房公积金、职业年金等工作;人事档案管理，人事信息录入、维护、统计，组织培训工作，先进典型的培养、推荐、表彰、宣传等工作;组织教育培训、全院全员业务培训工作;党建工作;精准扶贫工作;思想意识形态建设工作;义务献血;工青妇幼及社团建设工作;退休老干部工作;文明单位创建等工作。
3.纪检监察室:由于受纪检部门的派驻改革影响，目前基层检察机关的纪检组长已全部转为纪委派驻人员，目前纪检监察工作暂由政工室负责。
4.技术科:全院涉密设备管理、办公电脑和打印机的维护、检察机关办案系统运行维护、内网维护、外网维护等工作。
(二)基层检察机关的司法行政人员配置情况
从前述司法行政部门工作内容可以看到十分繁杂、琐碎，有些甚至是十分细微的，但是人员的配置却十分堪忧。以A市B区检察院为例，目前办公室有政法专项编制的4人(其中主任1人、信息专干1人、会计1人、出纳1人)，聘请了2名书记员协助办公室工作。政工室原主任因入额，现主任空缺，目前有政法专项编制的共4人(常务副主任1人、工会主席1人、监察专干1人、工资福利专干1人)，同时聘请了2名书记员协助政工室工作。技术科政法专项编制1人(即技术科副科长)，广州赛姆科技有限公司运维人员1人。从司法行政部门现有人员配置来看，导致了该院司法行政部门工作处于应接不暇的状态。
二、基层检察机关司法行政人员的职业困境
(一)身份认同感严重缺失
检察人员分类管理改革前，每个基层检察机关只有部门之分，没有身份差别，只要取得了法律职业资格，每个检察院的工作人员都可以获得法律职称，享受检察官等级。但是改革之后，基层检察机关的检察人员被明确分为三大类，司法行政人员不再属于检察官序列，也不能通过员额检察官遴选的方式进入检察官序列。而且当前的改革形势下，一方面是改革红利着重向员额检察官序列倾斜，所有改革目前都是在落实员额检察官的等级、薪酬、绩效、遴选等，另一方面检察机关的宣传工作也着重宣传检察业务工作和员额检察官的重要性。司法行政人员为整个检察机关有序运转所作出的辛勤耕耘、无私奉献被淡化和漠视。这就直接导致了司法行政人员感觉到被忽略、被边缘化，这导致司法行政人员无法感受到自己的用处和价值，无法产生职业认同感，进而产生严重的职业焦虑，这种焦虑将“打击到我们自己的内在‘核心’，它是我们自身的存在受到威胁时所感受到的那种东西”。
(二)薪酬差距大导致工作积极性严重受挫
在检察人员分类管理改革前，三类人员的工资收入完全参照地方公务员的标准，除了行政职级上的差异，没有其他差距。但是改革后，虽然所有检察人员的工资收入都有了一定比例的提高，但是从工资收入增幅和工作强度相比，司法行政人员的薪酬增幅是最低的，而且与政法委、司法局从事司法行政事务的工作人员相比，存在极为明显的收入差距。尽管目前基层检察机关的司法行政人员工资收入在实际操作中是按司法辅助人员的政策在落实，但是以A市B区检察院司法行政人员2017年度的薪酬情况来看，司法行政人员较同行政级别的员额检察官的工资收入差距近4万元。虽然名义上检察机关的司法行政人员工资增加了20%，但是这20%落实到每个月大概700余元，与政法委、司法局直接月增资1200元差距较大。工资收入、薪酬待遇应当与工作量和工作压力相匹配，但是目前却呈现出司法行政人员承担着繁重杂乱的工作量，却无法享有与工作量相匹配的工资收入，从而导致目前司法行政人员工作积极性严重受挫。
(三)职业晋升空间狭小导致人才“外流”
基层检察机关长期以来因地处基层一线，受基层领导职数、编制等方面的限制，只有检察长高配副处级，其内设机构负责人最多是解决副科级，并且要等到原职数人员退休空出了职数出来才有晋升的可能，可以说基层检察机关工作人员的职业晋升空间是非常狭小的。以C市B区检察院为例，该院自2013年以来已经六年没有提拔一名副科及以上检察干部。在检察人员分类管理改革后，入额的员额检察官大多为院领导和各业务科室负责人，而他们也大多都为副科、正科级别。虽然一直在理论层面谈及员额检察官去行政化的课题，但是在基层检察机关的实际操作中这种可能性是极小的。因为员额检察官失去了行政级别将直接影响到其退休后的工资待遇，而员额检察官占据了行政级别，则留给司法行政人员的职业晋升空间也十分狭小。在工资收入、薪酬待遇差距明显，职业晋升空间又如此狭小，导致司法行政人员无法感受到检察工作的职业自豪感和职业荣誉感。而在改革前各基层检察机关的实际运行中，由于工作的需要，一般是将优秀的业务部门的检察人员调整到综合部门工作，这部分人员经过多年工作锤炼，已具备丰富的综合部门管理经验、熟知综合业务的各项工作要求，但是人员分类管理改革后，这些骨干人员绝大部分都选择离开综合部门，进入了员额检察官序列，这一人才“外流”现象直接导致基层检察机关的司法行政工作受到了极大影响，司法行政部门也成为了基层检察机关的“最冷门部门”。
(四)教育培训匮乏导致人员业务素质提升空间受限
从近年来高检院和省级院举办的培训活动来看，与司法行政人员相关的培训极少，只有信息工作、机要保密工作开展过为数不多的培训。但各级检察院对检察业务的培训和提升相对就比较多，侦查监督、公诉工作、刑事检察执行监督、民事行政检察监督等业务培训则是接二连三开展。检察机关作为国家法律监督机关，坚持司法办案主业，更加注重检察业务的培训与提升本无可厚非。但是基层检察机关的司法行政部门承担着全院信息推介、后勤保障、对外法律宣传和法律服务、精准扶贫、机关党建、文明创建等多项重要任务，司法行政人员的专业素质的高低也影响着他们能否更好地履行工作职责、更好地推介全院特色亮点工作、更好地提供优质高效的检察法律服务。因此，教育培训的匮乏也导致了司法行政人员的业务素质提升空间严重受限。
三、司法行政人员的职业保障路径
(一)强化顶层设计，重建司法行政人员职业自信
基层检察机关的工作可以分为检察业务工作和司法行政工作两大块，检察业务工作是中心，司法行政工作则是为检察业务工作优质高效运行的坚强后盾和物质保证。但是，从当前检察人员分类管理改革的效果来看，司法行政人员的边缘化、漠视化比较严重，薪酬待遇低无法留住人才，政治待遇没盼头也无法留住人才，用现在依然坚守在基层检察机关司法行政部门的这些司法行政人员的话来说，就是“我们都是靠着仅存的一份责任感在用心工作”，但是缺乏物质基础的责任感又能延续多久?因此，如何加强对司法行政人员的职业保障亟需高检院在顶层设计上作出相应规划。笔者建议在顶层设计时要肯定司法行政部门和司法行政人员在检察工作中的重要性和不可或缺性，引导重建司法行政人员的身份认同和职业自信。从顶层设计上增加司法行政人员编制和比例，依照司法行政部门的职责分工进行职责重构，可以尝试以购买社会服务的方式将诸如会务安排、庭院管理、车辆管理等工作外包和专业的机构来负责。在内设机构改革中也应充分考虑基层检察机关工作实际，防止再次出现基层检察机关一部门对口上级检察机关多部门的情况。同时在经济待遇、政治待遇、职业培训等方面给予司法行政人员足够的保障，不要让司法行政人员继续“孤独的坚守”。
(二)缩小薪酬差距，完善司法行政人员工资福利保障
马斯洛在其需求层次理论中认为，自我实现需求是人的最高层次的需求，而建构起人的层次需求体系的基石在于人对生理需求的满足，即首先是对物质的满足。该观点与身份认同理论中的自我认同有异曲同工之妙。二者均强调从人的价值实现来探讨价值认同，肯定物质在价值认同中的作用。德里达更是直白陈明身份认同与阶级、性别、种族、金钱及意识形态等一系列问题相关。金钱作为社会财富的象征也是衡量价值的一种重要方式。陈光中教授也认为工资水平的高低与司法人员光荣感和归属感密切相关。基层检察机关的司法行政人员工资福利保障应当予以增强而非弱化。笔者建议可以参照政法委、司法局的工作人员增资幅度直接增加基层检察机关司法行政人员的工资，同时缩小司法行政人员与员额检察官的薪酬差别对待，对新招录的司法行政人员落实加班补贴、薪酬随职级晋升同步增加等举措，通过加强工资福利保障，缩小薪酬人为化差异，增强司法行政人员的归属感、职业荣誉感和价值认同感。
(三)打破职业壁垒，畅通司法行政人员晋升途径
改革之前，司法行政人员都按照综合管理类公务员进行管理。改革之后，随着五年过渡期结束和人财物统一管理制度落实后，司法行政人员与其他类别检察人员之间将基本失去流动性，若与区县党政机关交流机会也随之减少，其职业发展可能更为受限。因此，打破职业壁垒，拓宽司法行政人员职业发展空间方为首要之策。笔者建议，一是打破当前三类人员的职业转换壁垒，给具备一定资质条件(如法律职业资格)的司法行政人员转化为检察辅助人员甚至是转化为员额检察官的机会。同时将综合能力突出适合司法行政部门的员额检察官或检察辅助人员转化为司法行政人员。二是拓宽司法行政人员与基层党委、政府部门之间的沟通、交流途径，促进内群体与外群体的良性互动。三是职务职级晋升政策向司法行政人员适度倾斜。按照综合管理类公务员管理的司法行政人员，实行的是职务、级别相结合的双轨晋升机制，司法行政人员只有成为院领导才能实现人生的价值。但是当前改革的情况来看，基层检察机关的院领导也必然是由员额检察官中产生，这就导致司法行政人员职业晋升希望渺茫。因此，可以规定在各级院配备一名行政副检察长分管综合工作，也从司法行政人员中选任。
