检察官办案责任制的实践探索
中央政法委出台了关于切实防止冤假错案的指导意见，针对执法司法中存在的突出问题，根据现行有关法律规定，对审判环节疑罪从无原则、证据裁判原则、严格证明标准、保障辩护律师辩护权利等作了重申性规定，并就法官、检察官、人民警察对办案质量终身负责提出明确要求。笔者拟从检察官办案责任制的法规背景和中外对检察官办案责任制有益探索入手，提出实施和完善检察官办案责任制的几点意见。
一、推行检察官办案责任制的时代背景
近年来接连曝光的冤假错案一直吸引国人的眼球，人民群众在关注冤假错案的同时，也对后续国家赔偿投去了关注的目光。“生命诚可贵，自由价更高”。大家在关注冤假错案的同时也在迫切希望社会公平、正义、安全、自由。另一方面，司法机关内部现行的办案责任层层审批制度使得办案部门和办案人员权责不明，出了问题互相推诿的现象时有发生，导致人民群众对司法机关办案的公信力减弱，上访事件频发。如湖南省永兴县人民检察院就曾出现案件当事人因怀疑侦查监督部门办案不公携带炸药包上访的恶性事件。此次中央政法委出台的关于切实防止冤家错案的指导意见，可谓是为杜绝冤假错案带来了福音，同时也是对人民群众对于冤家错案频繁出现的质疑的答复和回应。
（一）中央政法委关于办案责任制的相关文件政策
针对执法司法中存在的突出问题，中央政法委出台了关于切实防止冤假错案的指导意见，要求法官、检察官、人民警察在职责范围内对办案质量要终身负责，并建立健全冤假错案的责任追究机制。要求建立健全合议庭、独任法官、检察官、人民警察权责一致的办案责任制，明确冤假错案标准、纠错启动主体和程序。对于刑讯逼供、暴力取证、隐匿伪造证据等行为，依法严肃查处。对检察官而言，主要有以下几点要求：一是规范办案程序。如，犯罪嫌疑人被送交看守所羁押后，讯问应当在看守所讯问室进行并全程同步录音或者录像；侦查机关移交案件时，应当移交证明犯罪嫌疑人、被告人有罪或者无罪、犯罪情节轻重的全部证据；在侦查、审查起诉时发现有应当排除的证据的，应当依法予以排除，不得作为提请批准逮捕、批准或决定逮捕、移送审查起诉、作出起诉决定的依据。二是重申疑罪从无原则。根据现行有关法律，对侦查、审查逮捕、审查起诉环节疑罪从无原则、证据裁判原则等都作出重申性规定，提出坚持证据原则，在立案、拘留、审查逮捕、审查起诉等各个环节坚持证据理念和疑罪从无的原则，重证据，不轻信口供，彻底的在执法办案中实现由供到证到由证到供的转变。三是不因压力枉法。检察官不能因舆论炒作、当事人及其亲属闹访和“限时破案”等压力，作出违反法律规定的决定。建立健全科学合理、符合司法规律的办案绩效考评制度，不能片面追求破案率、批捕率、起诉率、定罪率等指标。
（二）最高人民检察院关于检察官办案责任制的相关制度和举措
《意见》出台后，最高人民检察院迅速做出反应，印发《检察官办案责任制改革试点方案》。召开检察官办案责任制改革试点工作部署会,在全国7个省份的17个检察院,试点开展检察官办案责任制改革, 改革试点的主要内容包括五个方面。一是配备主任检察官；二是建立办案组织:探索设立相应的主任检察官办公室；三是确定主任检察官职责权限，突出检察官办案主体地位,:除法律规定必须由检察长或检委会行使的职权外,其他案件处理决定可以由主任检察官负责的办案组织独立作出,属于主任检察官有权决定的事项,主任检察官对其决定负责,检察业务部门负责人主要负责案件审核、案件办理和行政管理；四是完善监督制约机制:构建完备的执法办案监督制约制度体系，严格落实检察长、检委会审批决定制度,加强检察长、检委会对执法办案活动的领导和监督；五是落实主任检察官待遇，实现检察官责权利相统一。将办案责任制引入办案人员办案过程中，一则能够让参与办案的检察官能够更加严肃、更加细致的面对案件，减少办案过程中因为疏忽造成了错误；二则为所有办案人员敲响了警钟，打消一些人员借助办案之便以权谋私的想法，消除办案人员因为立功心切采用屈打成招的毛病；三则也是最重要的，检察官责任办案制的实施可以完善办案机制，提升法律监督效能，促进职务犯罪侦查、取证、审查逮捕、审查起诉和法律监督等程序更加规范，推动社会的法治化进程。出错就要追责，就应当有更加完善的制度作为保障。所以将检察官办案责任制纳入检察办案工作可谓是规范执法办案，防止冤假错案，促进公正执法的正确举措。
二、国外推行检察官办案责任制的基本经验
隶属于大陆法系的欧美国家对检察官办案责任制的探索方面无论是从办案理念上还是从实践操作中都已形成一套相对成熟的办案模式。以德国为例，推行检察官办案责任终身制，是与其检察官在该国的崇高社会地位有关。首先，国家制度造就了检察官的高尚地位。德国检察官从大的范畴讲属公务员序列，但国家对选拔检察官又有专门的规定。检察官必须是法律院校毕业的大学生，大学毕业以后，要经过3年至4年完全的司法教育，考试合格后才能参加全国统一的一级司法考试，考试的淘汰率在90％左右。通过考试获得任职资格证以后，到司法部登记申请实习，经过3年至5年的实习期，可以申请报名参加二级司法考试，考试合格才能参加检察院缺位竞争，一旦被录用，就是国家终身职业的检察官，只要不违法，国家不能辞退.这样就避免了检察官因人事变动离开检察系统而免责的情况发生。其次，检察官把自身的职业看得很神圣。很少发生检察官徇私枉法的案例。主要原因是：在德国，社会崇尚检察官职业，检察官注重价值观的塑造，追求公平、维护正义是他们终身追求的信念，所以，他们被称为“站着的法官”；检察官也很珍惜这份荣誉，谁也不愿意亵渎这个职业，会受到社会的谴责和法律的严惩。这个职业获取不易，终身不辞退，无后顾之忧，所以谁也不愿意干徇私枉法的事。 第三，德国检察系统内部管理科学、到位。一名检察官配备有多名辅助人员，对案件处理实行授权分层负责制。小案件由助理检察员办理并作出决定；一般案件由检察官办理并作出决定；重大案件由部门负责人组织办理并作出决定；特别重大案件由检察长决策。但特别重大诸如重大经济犯罪或政要人员犯罪，检察长都注意听取司法部部长的建议后作决定。检察官对案件的处理，检察长都认同，不再事必躬亲。但当事人不服提出申诉的案件，则由检察长受理并作出最终决定。检察官将案件起诉到法院后，法院判无罪的，检察官不负法律责任，检察官只要不徇私枉法办案，其办理败诉案件的责任是法律予以免除的。第四，检察队伍管理科学。检察官的管理主要由司法部负责，检察长对检察官负有日常管理的责任。检察长每３年至５年为下属检察官出具一份书面鉴定。在制度上，检察长对检察官的工作绩效没有评定权，只有评价权，但检察长的评价是司法部对每一名检察官考核的主要依据，对检察官在本院的去留及晋升起重要参考作用。由此可见，德国对检察官的内外部管理是责、权、利到位，资源浪费少，工作效率高，为推行检察官办案责任终身制提供了良好的社会基础和司法保障。
德国虽然没有明文规定检察官办案责任终身制，但是因其检察官的岗位是终身制，其办案责任必然也是可以终身追责的。我国是大陆法系国家，其立法结构与德国有不少相似之处。但我国现行体制把公检法纳入公务员机制管理，人员岗位更迭频繁，检察官未实现岗位终身制，为推行办案责任终身制造成了一定的难度。
三、郴州市北湖区人民检察院推行检察官办案责任制的探索
自高检院推行检察官办案责任制改革以来，郴州市北湖区人民检察院高度重视，通过召开案件质量座谈会，出台各项综合目标管理考核规章制度等方式，以案管中心和控申科牵头，狠抓反贪、侦监、公诉、林检、民行等业务部门的案件质量，对本院检察人员办案实行办案质量责任终身制。该院实行的办案质量责任终身制度，即从检察人员自办理案件之日起计算，实行终身负责制。该院的做法是：
（一）以案件质量为主线，把思想统一到推行检察官办案责任制的部署上来
党的十八届三中全会提出：“要确保依法独立公正行使审判权检察权、健全司法权力运行机制。”检察官办案责任制就是以保障检察机关依法独立公正行使检察权为目标，以突出检察官办案主体地位为核心的办案责任制。该院召开了推行检察官办案责任终身制工作部署动员大会，明确建立检察官办案责任终身制有以下四项意义：一是探索检察官职业化、专业化建设的需要。现行的检察机关管理体制行政色彩浓厚，导致检察人才资源主要集中在行政序列，执法办案一线干警队伍始终处于不稳定状态。建立检察官办案责任终身制能够拓展一线检察官发挥作用的空间，有利于检察人才向一线倾斜。二是加强检察机关执法办案工作司法属性的需要。检察机关作为国家法律监督机关，检察权的行使必须尊重客观公正、程序正义、司法平等、监督制约等司法规律，执法办案必须符合亲历、兼听、公开、独立等要求。检察机关现有的听取汇报、层层审批的案件管理方式权责不清，不符合亲历的要求，不能很好地体现检察机关的司法属性。检察官办案责任终身制就是要让检察官以直接参与的方式对刑罚权的运行进行监督，实现让审理者裁判，让裁判者负责。三是保证检察机关依法独立公正行使检察权的需要。依法独立行使检察权一方面要发挥检察一体化优势，对内业务一体，对外抗阻干扰；另一方面要确保检察官在办理具体案件的过程中相对独立。实行检察官办案责任终身制可以减少行政性命令对检察官独立思考的限制，能够更好地处理检察一体化与检察官独立办案之间的矛盾。四是加强检务公开和完善内部监督制约管理的需要。检察官办案责任制就是要重新理顺检察机关内部各项权利运行体系，只有内部运行机制规范了，才能更好地主动公开，接受监督。此外，建立权责利相统一的执法办案责任体系，就要在不干扰办案的情况下，完善内部监督制约管理，防止和减少各种不规范、不符合法律规定的现象发生。该院全体干警通过进一步加强学习，深刻领会改革的重大意义，自觉克服观望、畏难情绪，主动支持改革、参与改革。
（二）整章建制，为推行检察官办案责任制贡献经验
2013年来，郴州市北湖区人民检察院结合自身实际逐步建立健全了“五个内部控制体系”，极大地提升了执法公信力，实现了“自身正、自身硬、自身净”的效果，确保了公正、文明、廉洁执法。一是建立以办案流程管理制度为重点的检察业务规范运行体系，全面实行办案流程管理，促进执法规范化。该院结合实际细化完善办案程序，制定了详细的办案流程图，对各执法环节进行规范化流程管理，减少执法随意性。院案管中心每月对所有案件进行评查和执法检查，努力做到公开办事程序，公开当事人权利义务，公开监督制度，公开管理制度，公开办案流程。二是建立以案件质量评查为重点的监督制约体系，推行案件评查、执法档案和办案质量终身制，确保执法公正性。该院成立了由4名资深检察官组成的案件评查小组，按月对所办案件进行评查考核，对疑难案件进行交叉评查，并召开案件评查评估分析会，案管中心负责将评查情况及时通报反馈。同时，我们根据检察职能划分建立了执法档案和办案质量终身制，由纪检监察部门对执法档案的样本建立、管理等情况进行跟踪监督。三是建立以违法办案责任追究为重点的办案人员风险控制体系，确保执法廉洁性。该院增设数名人民监督员，充分发挥内设机构的监督制约作用，重点强化对领导干部的监督。规范涉案款物管理，推行专项款物“专门账户、管办分离、统一管理”的办法。 四是建立以年度工作量化责任考核为重点的效能评价体系，强化效能效绩考评，严格机关作风管理。该院全面深入地开展机关作风效能建设，坚持机关效能建设和业务工作两手抓两手都要硬，实行干警挂牌上岗，去向指示牌制度，经常性地开展明察暗访，加强监督检查。同时推行机关效能问责制，对考核结果按等级进行排名问责。 五是建立以“检务公开”为重点的外部监督制约体系，确保检察权在阳光下运行。该院通过检务公开“进乡镇、进街道、进社区、进乡村、进学校、进企业”活动实现辖区检务公开全覆盖;定期举办人大代表、各企事业单位、乡镇、社区群众参加的“检察开放日”活动;开通“民生检察”网站、印发“检民联系卡”，拓宽群众表达诉求的渠道。
在推行办案责任制方面，该院要求检察官在依法办案的同时，要认真填写所办理案件的案件运行表，签署个人意见，将案件运行表放入检察人员业务档案，对所办案件质量实行终身负责；如因案件质量出现问题应给予相应纪律处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。同时，该院通过开展“案件质量年”活动，对近五年以来办理的案件质量进行全面复查，衡量检察干警案件质量的指标体系涵盖了办案实体、程序、安全、效果四个方面，该指标体系与绩效考核、办案责任相结合，一旦在办案中发生超期羁押、上访事件、办案安全事故、无罪判决、错案等严重违法违纪现象，或者要结果案件，督察督办案件不能按时完成的，直接追究承办人和办案部门单位的责任。通过一系列举措，该院建立了案件质量指标体系，并开展案件质量考评、个案讲评、以优质案件为核心的调研宣传、答辩式精品案件评选、建立办案保障体系等系列活动，同时全面推行办案质量责任终身制度，全面提升案件质量。
四、实施和完善检察官办案责任制的几点建议
随着检察工作的发展,特别是修改后刑诉法、民诉法赋予检察机关更多的诉讼监督职能,检察机关承担的工作任务更加繁重,对办案质量效率和检察官素质的要求更高。面对新形势新任务,高检院在各地探索和实践的基础上,研究提出了以突出检察官办案主体地位为核心的检察官办案责任制改革方案,以适应检察权运行需要,促进检察队伍专业化职业化建设。建立检察官办案责任制,通过整合内设机构、优化办案组织、明确执法权限责任等措施,调整和完善办案机制,能够有效减少案件审批层次,增强主任检察官办案独立性、责任心,强化检察职业特点,有利于进一步提高办案质量效率,进一步提升检察队伍素质能力和法律监督效能。
（一）建立以办案责任制为顶层，以主任检察官为主体的责任体系
深化检察官办案责任制改革，完善办案组织形式，是新一轮检察改革乃至司法体制改革的重要课题。各地检察机关在实践探索过程中采取了不同的办案组织模式(主要模式有主任检察官与主办检察官)，分别搭建起相应的机构框架，明确了制度定位，并在试点过程中不断完善了监督制约与职务保障机制。例如，郴州市北湖区人民检察院试行主任检察官制度，把主任检察官作为行使检察权的独立主体，直接受检察长领导，对检察长负责，具有办案权和一定的案件决定权，承担办理案件和审批案件的法律责任。湖南省部分检察机关试行主办检察官办案责任制，对主办检察官的定位是检察机关内具有较高业务能力的专业人才，其性质是一种执法岗位和能力席位。在基本办案组织形式方面，建立“主办检察官十其他检察官、检察辅助人员”的主办检察官办案组。
笔者比较赞成第一种改革方式。因为推行检察官办案责任终身制后，就是要明确办案职责。减少办案的中间审批环节，对主任检察官进行放权，一方面明确了检察官的独立主体地位，在检察机关内部树立执法办案人员恪守程序法治的基本观念，保证了主任检察官办案的积极性、主动性、责任心，另一方面保证了检察长和检委会对检察官的绝对领导。
（二）建立以内控体系为主线的监督机制
检察权是一种综合性的权力，行使不同职能的主任检察官应当具有不同的职权。依法合理授权，明确主任检察官在执法办案工作中的职责权限，是推行主任检察官办案责任制的核心问题。关于具体职责的划分，要根据侦查、审查起诉、法律监督等检察机关的不同职责分别予以设定，同时，要考虑基层检察机关与上级检察机关受理案件类型、主要职责的不同，在放权的范围与方式上有所区别。
具体来说，行使刑事检察职能的主任检察官应当具有对具体案件处理的建议权;行使侦查职能的主任检察官应当具有程序性决定权力及部分实体性权力;在法律监督方面，宜实行主任检察官主持下的民主决议制。主任检察官是案件第一责任人，对一般案件的办理享有决定权，对上级交办、督办及专案等重大案件的办理享有建议权，原则上只接受检委会、检察长、主管检察长的领导。针对主办检察官负责制的职权设定，必须把握适度分权、规范授权、强化责任这一要义。检察官是检察权的行使主体，要处理好主任检察官与科处长的关系，明确主任检察官与分管检察长的关系，在改革主任(办)检察官制度的同时，注重与检察官的分类管理结合起来，以真正实现检察官的办案独立。
以郴州市北湖区人民检察院改革为例，该院结合自身实际逐步建立健全了“五个内部控制体系”，在推行主办检察官办案责任制工作中，主要从以下四个方面加强监督制约:一是检察长、检委会对执法办案活动的领导和监督;二是内设机构负责人对执法办案活动的监督;三是主办检察官与办案组成员之间的相互监督;四是专门监督管理机构如案管部门、纪检监察部门对执法办案活动的监督制约。有必要建立一种与责任追究制紧密关联的预警监督制度，使独立行使职权的检察官始终保持对程序法治的敬畏心理。办案责任制的改革,在突出检察官办案主体地位、赋予检察官相应权力的同时,也必然要求完善相应的监督机制,确保检察权依法正确行使。改革后,根据调整后的内设机构和办案组织职责及业务特点,确定执法办案流程及工作规范,以案件分流、受理、立案、批捕、起诉等环节为关键节点,完善各办案组之间、执法办案各环节之间的监督制约机制;建立办案组织内部的监督制约机制,强化对执法办案人员尤其是主任检察官的监督制约;不定期召开主任检察官联席会议,部门全体主任检察官参加,对重大疑难案件进行讨论,为主任检察官办理案件提供参考意见和处理意见等。
（三）建立权责一体化的法律机理
主任检察官办案责任制是权责利的统一，对责任的界定十分重要。要符合中央关于司法体制改革的精神和要求，更加注重办案责任的落实。应当坚持从检察权运行主体角度去研究办案责任制。注重落实执法过错追究机制，依法实行执法责任终身制，主任检察官对其在职权范围内所作出的决定承担责任。
推行检察官办案责任制改革,不是权力和利益的一次重新分配。不能把主任检察官岗位当成一个官衔、一种权力、一个利益符号。探索主任检察官制度，不仅要促使检察官独立公正行使职权，独立承担责任，而且要强化检察官的职业保障。对于主任检察官制度的未来发展，应重点加强检察官的职业保障，为主任检察官的成长争取更为广阔的发展空间，从而促进检察事业的可持续发展。在加大主任检察官责任的同时，要实现其相应的权利保障，切实做到权责利的统一，既要大胆设计，又要慎重落实。检察官办案责任制改革的深入推进，要成为推动法治建设的重要内容，此项改革涉及面广、难度大、任务重，涉及检察人员权责利的调整和与外部的协调，必须统一思想，遵循司法活动和干部管理规律，加强顶层设计，确保稳步推进。从政治、工作和保障三个方面完善相应激励机制：主任检察官在晋级提职中优先考虑;科学配置检察资源,为主任检察官执法办案提供充分必要的保障;在政策允许的条件下,逐步完善主任检察官职业保障机制。
